Michael I. Schneider (president)



By: Henk Wesseling, Director, Netherlands Court of Audit (Algemene Rekenkamer)

Donderdag 13 April 2000, 17:00 uur

In zijn twee uur durende presentatie geeft Schneider een conceptueel kader weer voor ‘public-private partnerschip for infrastructure'. Hij illustreert dat kader aan de hand van de casus ‘SR 125' (zie ook andere verslagen, specifiek over deze voorgenomen tolweg).

Schneider pleegt zijn analyse op de eerste plaats vanuit het perspectief van de ‘the owners'.

Schneider ziet ‘public-private partnership' als een van de mogelijke ‘procurement strategies' of ‘project delivery options'.

Hij rangschikt deze ‘delivery options' naar de mate van risico voor de deelnemende private partijen:

• Traditional procurement
• Design build
• Turnkey
• ‘Super Turnkey'
• Public-private' partnership met shared equity/shared link
• Build – Operate – Transfer
• Build – Transfer – Operate
• Privateration

Michael Schneider

Schneider werkte deze ‘delivery options' uit naar een aantal kenmerken zoals de organisatie van de planfase, het soort contracten en de risicoverdeling. Bij ‘public – private partnership' in de infrastructuur is kenmerkend dat één ‘contractor':

• verantwoordelijk is voor de gehele constructie, alsmede ‘operation' en ‘maintenance' voor een bepaalde periode (à la ‘super turnkey') en daarvoor ook de ‘cost related risico's draagt;
• de participanten uit de private sector tijd en geld investeren in de ontwikkelingsfase; dat vereist wel dat er tijdens de operation-fase ‘revenues' voor ‘return on investment' op ook deze geinvesteeerde gelden;
• de private sector draagt risico's geassocieerd met kosten, contstructie en planning;
• de publieke sector is verantwoordelijk voor een bepaald percentage van de ‘revenues', ‘force majeur' en ‘third party risks'.

Schneider ziet wereldwijd voor tolinfrastructuur (wegen, bruggen en tunnels) een PPP markt voor ongeveer 200 miljard dollen. Deze groeimarkt komt tot stand in het kader van een aantal ontwikkelingen dat in het algemeen leidt tot ‘privatization markets' in verschillende sectoren met (voorheen) een sterk publiek karakter. Het gaat om onder andere de volgende ontwikkelingen:

• beperkingen aan publieke budgetten;
• groeiende behoefte aan publieke diensten ten gevolge van verouderde infrastructuur, bevolkingsgroei, mobiliteit en andere nieuwe behoeften, milieubewustzijn;
• weerstand tegen algemene belastingen
• acceptatie van ‘de gebruiker betaalt';
• betere politieke mogelijkheden voor incentives richting privatisering;
• technologische vooruitgang;
• ontwikkelingen bij de overheid en in de markt die er toe leiden dat gestreefd wordt naar integratie van ‘design' en ‘construction'.

In een aantal sectoren ontstaat door genoemde ontwikkelingen een ‘privatisation market' (transport, energie, havens, vastgoed, water enz.). Afhankelijk van de specifieke sector waar het om gaat zijn er meer of minder mogelijkheden tot privatisering. Met name als het aantal gebruikers moeilijkheden voorspelbaar is en/of beperkt is, dan is volledige privatisering moeilijker. Bij ‘power generation' zijn de mogelijkheden tot privatisering groot; bij intercity railroads veel minder; tolwegen liggen daar ergens tussen in.

Volledige privatisering is alleen haalbaar als een project ‘inherent' winstgevend is. In andere gevallen moet om een van de andere 'project- delivery options' (procurementstrategy) gekomen worden. PB adviseert overheden over de te kiezen strategie. Duidelijk is in ieder geval dat in diverse sectoren volledige privatisering niet altijd aan de orde is, onder andere omdat projecten niet volledig winstgevend zullen zijn. Wel kan er dan een markt zijn voor publiek – privaat partnership, waar binnen dan nadere keuze gemaakt moeten worden zoals de soort contracten. ‘Design and Build' is volgens Schneider als contactvorm binnen PPP-constructies erg in trek.

Bij de meer concrete inrichting van een (PPP)-procurementstrategy moeten verschillende partijen/rollen onderscheiden worden: ‘sponsor', ‘provider', ‘arranger' en ‘advisor. In het algemeen is de procesvoering complex. PB heeft uit de diverse ervaringen een aantal lessen geleerd voor PPP-constructies:

• de publieke partijen moeten tijd, net als in de publieke sector als ‘geld' gaan beschouwen (uitstel wordt daar vaak als een verdienste beschouwd);
• het politieke proces is complex; dat wordt vaak onderschat;
• de politieke consensus over het project moet de looptijd om je project overtreffen;
• volledige privatisering lukte alleen bij inherent winstgevende projecten;
• een infrastructureel project heeft een ‘public sector champion' nodig;
• er is verandering nodig in het werk om de overheid: (deskundigheid/begrip van private sector; snelheid); met name de middenlaag in overheid is nog vaak erg bureaucratisch.

Aan de hand van het voorbeeld voorgenomen tolweg SR 125 wordt bovenstaande geïllustreerd.

• De SR 125 heeft een lange voorbereidingstijd gekend, met o.a. veel milieukwesties, die bij ontwerp en planning om een oplossing vroegen. Het financiële risico van deze voorbereiding ligt nu geheel bij PB als initiatiefnemer. Een dergelijk risico is zodanig politiek bepaald dat het eigenlijk gedragen moet worden door de overheid;
• Binnen het project is een aantal milieu-compenserende maatregelen getroffen
• De winstgevendheid van het project wordt mede mogelijk gemaakt door een lening op zeer gunstige voorwaarden vanuit het II FLA programma.
• Maatschappelijke baten van het project waren een belangrijk argument voor deze federale lening.
• Het project is via een concessie (franchise) aan een privaat consortium gegund; dit consortium regelt verder alles, zoals design, build operation, funding enz..
• Vanuit de private partners zijn duidelijke eisen gesteld om de winstgevendheid te kunnen waarborgen (geen aansprakelijkheid voor ongelukken anders dan door design en constructiefouten; geen restricties aan mogelijkheden de hoogte van de tol naar marktcondities te reguleren ; overheid kunnen aanspreken op noodzaak tot handelen in kwesties als onteigenen grond enz.).
• Vanaf het begin van het project werd het door een aantal belangrijke politici onomwonden gesteund.
• Uitvoering van het project vereist dat ook een aantal publieke projecten wordt uitgevoerd, zoals aansluitende verbindingswegen.
• Het project kent een aantal op de Amerikaanse situatie toegesneden arrangementen, zoals de uitgave van ‘bonds'. Interessant is hier dat geen ‘tax-exempt' (geen belasting) -financiering mogelijk is vanwege het volledig private karakter van het project. Vergelijkbare publieke projecten worden wel zonder belastingheffing gefinacierd.